The Viceregal Offices, Part II: The Lieutenant Governors - Institute for the Study of the Crown in Canada

(Les fonctions vice-royales – II^e partie : les lieutenants-gouverneurs – Le français suit)

By Andrew Heard (Professor of Political Science, Simon Fraser University; Fellow, Institute for the Study of the Crown in Canada)

Each of Canada’s ten provinces has a lieutenant governor representing the Queen, as Canada’s system of government is framed as both a monarchy and a federation. The lieutenant governor acts in the place of the Queen as the chief executive of the provincial government, because the Crown is woven into virtually all facets of Canadian government. It is their signature on key documents and their granting of royal assent to bills approved by the legislative assemblies that give the official stamp of authority to decisions made by our elected politicians.

Every province needs its own representative of the Crown in place, because our modern federal system means all provinces are autonomous from each other and from the national government. While a governor general has a special place as the Queen’s representative for the national level of government, she or he does not have a direct role to play in provincial government—a governor general’s authority is limited to the needs of the national government.

Roles

A lieutenant governor, like the governor general, has three distinct roles to play: symbolic, constitutional, and social.

In their symbolic role, lieutenant governors represent the sovereign’s presence in their province and are an embodiment of the provincial state. Their position’s separate existence from that of the premier, as head of government, also symbolizes that our elected politicians work on behalf of the whole province and are subjects of the sovereign. In a sense, the lieutenant governor reminds a premier that there is a higher power they work for. Ideally the lieutenant governor is known as a non-partisan individual, just as the Queen is known for her assiduous non-partisanship, who can appeal across divides within the province’s society. Drawing from the royal prerogative powers of the provincial Crown, each province in Canada has some system of public awards or medals to celebrate particularly noteworthy activities, such as the Order of British Columbia or the title of Queen’s Counsel that most provinces award to senior lawyers, and the lieutenant governor is often personally involved in these presentations on behalf of the province. Lieutenant governors may visit with those in the military or other essential services to recognize their special roles and the personal risks they take.

Lieutenant governors also have a very important constitutional role, beyond their symbolic representation of the sovereign. The “reserve powers” of the Crown include the power to appoint and dismiss the premier and cabinet. The lieutenant governor has a duty to appoint as premier the leader of the political party most likely to command the support of a majority in the legislative assembly. And should a premier ever clearly lose that support, a lieutenant governor may dismiss and replace a premier who refuses to either resign or call an election. In such an instance, however, the lieutenant governor must be able to appoint another individual as premier who is willing to take responsibility for these actions. In other very rare circumstances, the lieutenant governor may even refuse the advice of their premier if that advice runs counter to the most fundamental constitutional norms. For example, the lieutenant governor of British Columbia refused the advice of the premier to dissolve the legislature and hold fresh elections within weeks of the 2017 election. The refusal was justified on the grounds that another viable government could be formed from the existing legislature; the NDP Opposition leader assured the lieutenant governor he could govern with the support of the Green Party, which he then successfully did for over three years.

In all these situations, the lieutenant governor acts as a potential guardian of the constitution, intervening only to the extent necessary to protect the proper functioning of parliamentary democracy. Fortunately, it is rare indeed for a lieutenant governor to have to act on their own personal initiative in this constitutional role. But for those exceptional occasions when some exercise of the reserve power is considered, it is vital that the lieutenant governor be viewed as a non-partisan individual without any predisposition for or against the governing party.

Most lieutenant governors spend the bulk of their time fulfilling the social role they play in provincial society. They meet with, and offer recognition to, groups and individuals doing good works in their communities. Those recognized may be engaged in charitable, environmental, scientific, artistic, musical or theatrical activities. Individual lieutenant governors may decide to dedicate their time in office to championing a particular cause, such as mental health or literacy, or even to establish their own charitable foundation to continue after they leave their viceregal position. An increasingly important role of lieutenant governors in the modern era combines their symbolic and social functions in establishing a special relationship with Indigenous Canadians in their provinces.

Evolution

The lieutenant governor’s position has evolved significantly over the years since Confederation, along with the status of provincial governments. Lieutenant governors were originally viewed as agents of the national government and not representatives of the Crown. Indeed, for some years after Confederation, many believed that provincial governments were similar to municipal governments, with no connection to the Crown at all.

Under the Constitution Act, 1867, lieutenant governors were appointed and paid by the dominion government in Ottawa. Their principal role was to keep an eye on the activities of their local provincial government and ensure their policies did not conflict with national government priorities. Subject to instruction from Ottawa as well as using their own judgement, lieutenant governors could—and did—refuse royal assent to bills approved by their legislative assembly or reserve the bill for the governor general in Ottawa to either grant or withhold assent according to advice from the federal cabinet. By the time of the last reservation of a bill, in 1961, lieutenant governors across the country reserved 70 bills for the federal government to decide their fate; only 14 of these bills were eventually assented to by the governor general.

It is important to note that the lieutenant governor’s power of reservation of royal assent and the federal cabinet’s power of disallowance of provincial legislation are now considered to be fully nullified by important constitutional conventions. These informal constitutional rules require the federal government to respect the autonomy of provincial legislatures in enacting any measures within their constitutional jurisdiction.

The position of lieutenant governors as federal agents began to change in 1892 with a seminal decision from the Judicial Committee of the Privy Council that “a Lieutenant-Governor, when appointed, is as much the representative of Her Majesty for all purposes of provincial government as the Governor-General himself is for all purposes of Dominion government.” Subsequent court decisions established that lieutenant governors possessed all the prerogative powers of the sovereign necessary for the purposes of provincial government.

Appointment

Lieutenant governors are still appointed by the governor general on the prime minister’s recommendation, usually made without consulting the provincial government concerned. Traditionally, potential candidates were identified by staff within the Prime Minister’s Office or the federal regional minister for the province involved. For much of Canadian history, lieutenant governor appointments were viewed as part of the normal range of patronage appointments at the ruling federal party’s disposal; many viewed it as a sinecure for party faithful. While that might not have caused evident problems when the lieutenant governors were viewed as agents of the federal government, it is not appropriate now that a lieutenant governor acts as a personal representative of the Queen. Prime Minister Stephen Harper tried an innovative approach to viceregal appointments by relying on a non-partisan, arms-length group of advisors to identify suitable nominees to fill any vacancies. Viceregal appointments under this regime were notable for selecting individuals without well-known partisan backgrounds. However, this approach was abandoned when Prime Minister Justin Trudeau assumed office, and nominations are now principally handled by the prime minister’s political staff. These viceregal positions would be strengthened by an arms-length selection process and appointment of individuals without clear ties to political parties.

While there is no fixed term in office, lieutenant governors normally serve about five to seven years. To protect the independence of their office, they can only be dismissed within the first five years for a specific reason of which the governor general must inform the House of Commons.

Although section 67 of the Constitution Act, 1867 provides for an Administrator (usually the chief justice of the province) to fulfil the lieutenant governor’s duties during their “Absence, Illness, or other Inability,” there is no provision for an Administrator to be appointed or continue functioning if the lieutenant governor dies in office. The inability to have an Administrator serve when an incumbent lieutenant governor dies can cause serious inconvenience for provincial governments, since the lieutenant governor’s signature is required for a wide variety of documents to have legal effect.

Unlike the Canadian governor general, or the state governors in Australia, lieutenant governors do not normally communicate directly with the Queen. Despite the independent role of the lieutenant governors as direct representatives of the Queen in their provinces, federal governments continue to view lieutenant governors as subordinate to the federal Crown.

Les fonctions vice-royales – II^e partie : les lieutenants-gouverneurs

Par Andrew Heard (professeur de sciences politiques, Université Simon Fraser; membre de l’Institut d’études de la Couronne au Canada)

Chacune des dix provinces du Canada a un lieutenant-gouverneur qui représente la reine, car le système de gouvernement du Canada est conçu à la fois comme une monarchie et une fédération. Le lieutenant-gouverneur agit à la place de la reine en tant que détenteur du pouvoir exécutif du gouvernement provincial, car la Couronne est imbriquée dans pratiquement toutes les facettes du gouvernement canadien. C’est sa signature sur les documents clés et son octroi de la sanction royale aux projets de loi approuvés par les assemblées législatives qui donnent le cachet officiel de l’autorité aux décisions prises par nos politiciens élus.

Chaque province doit avoir son propre représentant de la Couronne en place, car notre système fédéral moderne signifie que toutes les provinces sont autonomes les unes par rapport aux autres et par rapport au gouvernement national. Bien qu’un gouverneur général occupe une place particulière en tant que représentant de la reine au niveau national, il n’a pas de rôle direct à jouer dans le gouvernement provincial – l’autorité d’un gouverneur général se limite aux besoins du gouvernement national.

Rôles

Le lieutenant-gouverneur, comme le gouverneur général, a trois rôles distincts à jouer : symbolique, constitutionnel et social.

Dans leur rôle symbolique, les lieutenants-gouverneurs représentent la présence du souverain dans leur province et sont une incarnation de l’État provincial. L’existence distincte de leur poste par rapport à celui du premier ministre, en tant que chef du gouvernement, symbolise également le fait que nos politiciens élus travaillent au nom de l’ensemble de la province et sont des sujets du souverain. En un sens, le lieutenant-gouverneur rappelle au premier ministre qu’il existe un pouvoir supérieur pour lequel il travaille. Idéalement, le lieutenant-gouverneur est connu comme une personne non partisane, tout comme la reine est connue pour son impartialité assidue, qui dépasse tous les clivages de la société de la province. S’appuyant sur les prérogatives royales de la Couronne provinciale, chaque province canadienne dispose d’un système de récompenses publiques ou de médailles pour célébrer des activités particulièrement remarquables, comme l’Ordre de la Colombie-Britannique ou le titre de conseiller de la Reine que la plupart des provinces décernent aux avocats chevronnés, et le lieutenant-gouverneur participe souvent personnellement à ces présentations au nom de la province. Les lieutenants-gouverneurs peuvent rendre visite à des militaires ou à des membres d’autres services essentiels afin de reconnaître leurs rôles spéciaux et les risques personnels qu’ils prennent.

Les lieutenants-gouverneurs ont également un rôle constitutionnel très important, au-delà de leur représentation symbolique du souverain. Les « pouvoirs de réserve » de la Couronne comprennent le pouvoir de nommer et de révoquer le premier ministre et le cabinet. Le lieutenant-gouverneur a le devoir de nommer comme premier ministre le chef du parti politique le plus susceptible d’obtenir le soutien de la majorité de l’Assemblée législative. Et si un premier ministre perd manifestement ce soutien, le lieutenant-gouverneur peut révoquer et remplacer un premier ministre qui refuse de démissionner ou de déclencher des élections. Dans ce cas, toutefois, le lieutenant-gouverneur doit pouvoir nommer au poste de premier ministre une autre personne qui est prête à assumer la responsabilité de ces actions. Dans d’autres circonstances très rares, le lieutenant-gouverneur peut même refuser l’avis de son premier ministre si cet avis va à l’encontre des normes constitutionnelles les plus fondamentales. Par exemple, le lieutenant-gouverneur de la Colombie-Britannique a refusé le conseil du premier ministre de dissoudre l’Assemblée législative et d’organiser de nouvelles élections quelques semaines après les élections de 2017. Ce refus était justifié par le fait qu’un autre gouvernement viable pouvait être formé à partir de la législature existante; le chef de l’opposition néo-démocrate a assuré au lieutenant-gouverneur qu’il pouvait gouverner avec le soutien du Parti vert, ce qu’il a ensuite fait avec succès pendant plus de trois ans.

Dans toutes ces situations, le lieutenant-gouverneur agit comme un gardien potentiel de la Constitution, n’intervenant que dans la mesure nécessaire pour protéger le bon fonctionnement de la démocratie parlementaire. Heureusement, il est rare qu’un lieutenant-gouverneur doive agir de sa propre initiative dans ce rôle constitutionnel. Mais pour les occasions exceptionnelles où l’exercice du pouvoir de réserve est envisagé, il est essentiel que le lieutenant-gouverneur soit considéré comme une personne non partisane, sans aucune prédisposition pour ou contre le parti au pouvoir.

La plupart des lieutenants-gouverneurs passent la majeure partie de leur temps à remplir le rôle social qu’ils jouent dans la société provinciale. Ils rencontrent et reconnaissent les groupes et les personnes qui font du bon travail dans leur communauté. Les personnes reconnues peuvent prendre part à des activités caritatives, environnementales, scientifiques, artistiques, musicales ou théâtrales. Les lieutenants-gouverneurs peuvent décider de consacrer leur mandat à la défense d’une cause particulière, comme la santé mentale ou l’alphabétisation, ou même à la création de leur propre fondation caritative qu’ils poursuivront après avoir quitté leur poste vice-royal. Un rôle de plus en plus important des lieutenants-gouverneurs à l’ère moderne combine leurs fonctions symboliques et sociales en établissant une relation spéciale avec les Canadiens autochtones de leur province.

Évolution

Le poste de lieutenant-gouverneur a beaucoup évolué au fil des ans depuis la Confédération, tout comme le statut des gouvernements provinciaux. À l’origine, les lieutenants-gouverneurs étaient considérés comme des agents du gouvernement national et non comme des représentants de la Couronne. En effet, pendant quelques années après la Confédération, beaucoup croyaient que les gouvernements provinciaux étaient semblables aux administrations municipales, sans aucun lien avec la Couronne.

En vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, les lieutenants-gouverneurs étaient nommés et rémunérés par le gouvernement du Dominion à Ottawa. Leur rôle principal consistait à surveiller les activités de leur gouvernement provincial local et à s’assurer que leurs politiques n’entraient pas en conflit avec les priorités du gouvernement national. Sous réserve des instructions d’Ottawa et de leur propre jugement, les lieutenants-gouverneurs pouvaient – et le faisaient – refuser la sanction royale aux projets de loi approuvés par leur assemblée législative ou réserver le projet de loi pour que le gouverneur général à Ottawa accorde ou refuse la sanction selon les conseils du cabinet fédéral. Au moment de la dernière réservation d’un projet de loi, en 1961, les lieutenants-gouverneurs de tout le pays avaient réservé 70 projets de loi pour que le gouvernement fédéral décide de leur sort; seulement 14 de ces projets de loi ont finalement été sanctionnés par le gouverneur général.

Il est important de noter que le pouvoir de réserve de la sanction royale du lieutenant-gouverneur et le pouvoir de désaveu du cabinet fédéral à l’égard des lois provinciales sont maintenant considérés comme entièrement annulés par d’importantes conventions constitutionnelles. Ces règles constitutionnelles informelles exigent que le gouvernement fédéral respecte l’autonomie des assemblées législatives provinciales dans l’adoption de toute mesure relevant de leur compétence constitutionnelle.

La position des lieutenants-gouverneurs en tant qu’agents fédéraux a commencé à changer en 1892 avec une décision fondamentale du Comité judiciaire du Conseil privé selon laquelle « …un lieutenant-gouverneur, lorsqu’il est nommé, représente tout aussi bien Sa Majesté à toutes fins provinciales que le gouverneur général la représente à toutes fins fédérales ». Des décisions judiciaires ultérieures ont établi que les lieutenants-gouverneurs possédaient toutes les prérogatives du souverain nécessaires aux fins du gouvernement provincial.

Nomination

Les lieutenants-gouverneurs sont toujours nommés par le gouverneur général sur recommandation du premier ministre, généralement sans consulter le gouvernement provincial concerné. Traditionnellement, les candidats potentiels étaient repérés par le personnel du cabinet du premier ministre ou par le ministre fédéral régional de la province concernée. Pendant une grande partie de l’histoire du Canada, les nominations de lieutenant-gouverneur ont été considérées comme faisant partie de l’éventail normal des nominations partisanes à la disposition du parti fédéral au pouvoir; beaucoup y voyaient une sinécure pour les fidèles du parti. Si cela n’a pas posé de problèmes évidents lorsque les lieutenants-gouverneurs étaient considérés comme des agents du gouvernement fédéral, ce n’est plus le cas maintenant qu’un lieutenant-gouverneur agit en tant que représentant personnel de la reine. Le premier ministre Stephen Harper a adopté une approche novatrice en matière de nominations vice-royales en confiant à un groupe de conseillers non partisans et indépendants le soin de trouver des candidats appropriés pour combler les postes vacants. Les nominations vice-royales effectuées sous ce régime se sont distinguées par le choix de personnes sans antécédents partisans connus. Toutefois, cette approche a été abandonnée lorsque le premier ministre Justin Trudeau est entré en fonction, et les nominations sont maintenant principalement gérées par le personnel politique du premier ministre. Ces postes vice-royaux seraient renforcés par un processus de sélection indépendant et la nomination de personnes sans liens clairs avec les partis politiques.

Bien qu’il n’y ait pas de mandat fixe, les lieutenants-gouverneurs servent normalement pendant cinq à sept ans. Afin de protéger l’indépendance de leur fonction, ils ne peuvent être révoqués au cours des cinq premières années que pour une raison précise dont le gouverneur général doit informer la Chambre des communes.

Bien que l’article 67 de la Loi constitutionnelle de 1867 prévoie la nomination d’un administrateur (habituellement le juge en chef de la province) pour remplir les fonctions de lieutenant-gouverneur « durant l’absence, la maladie ou autre incapacité de ce dernier », aucune disposition ne prévoit la nomination d’un administrateur ou la poursuite de ses fonctions si le lieutenant-gouverneur meurt en cours de mandat. L’impossibilité de nommer un administrateur en cas de décès du lieutenant-gouverneur en fonction peut causer de sérieux inconvénients aux gouvernements provinciaux, puisque la signature du lieutenant-gouverneur est nécessaire pour que de nombreux documents aient un effet juridique.

Contrairement au gouverneur général du Canada ou aux gouverneurs des États de l’Australie, les lieutenants-gouverneurs ne communiquent normalement pas directement avec la reine. Malgré le rôle indépendant des lieutenants-gouverneurs en tant que représentants directs de la reine dans leurs provinces, les gouvernements fédéraux continuent de considérer les lieutenants-gouverneurs comme subordonnés à la Couronne fédérale.

Lectures supplémentaires

D. Michael Jackson, The Crown and Canadian Federalism. Toronto : Dundurn, 2013.

D. Michael Jackson (éd.), Royal Progress: Canada’s Monarchy in the Age of Disruption. Toronto : Dundurn, 2020.

D. Michael Jackson et Philippe Lagassé (éd.), Canada and the Crown: Essays on Constitutional Monarchy. Montréal et Kingston : McGill-Queen’s University Press, 2013.

John T. Saywell, The Office of Lieutenant Governor, Toronto : University of Toronto Press. 1957; Copp Clark Pitman, 1986.

David E. Smith, The Invisible Crown: The First Principle of the Canadian Government. Toronto : University of Toronto Press, 1995, 2013.

David E. Smith, Christopher McCreery et Jonathan Shanks, Canada’s Deep Crown : Beyond Elizabeth II, The Crown’s Continuing Canadian Complexion. Toronto : University of Toronto Press, 2022.

Jennifer Smith et D. Michael Jackson (éds). The Evolving Canadian Crown. Montréal et Kingston : McGill-Queen’s University Press, 2012.