(La Couronne et la Constitution : le français suit)
By Barbara Messamore (Professor of History, University of the Fraser Valley; Vice-President and Fellow, Institute for the Study of the Crown in Canada)
The Crown is at the heart of Canada’s constitution. The core function of the representative of the Crown—whether that be the Sovereign in the United Kingdom, the governor general in Canada, or the provincial lieutenant governors—is to ensure the continuity of legitimate government. The functions of head of state and head of government are separate. In that sense, the Crown is the guardian of democracy.
The Crown and Government Formation
What makes a government legitimate? Simply put, it depends on the support of the elected members of the House of Commons or the provincial legislature. The representative of the Crown ensures that the ministry in place—the prime minister and cabinet ministers—has that support and is entitled to form a government. It is important to bear in mind that when we have elections in each constituency across Canada, we are not electing a government; instead, we are electing a House of Commons—some 338 separate Members of Parliament at last count. Who gets to form a government depends on the party composition of that House of Commons.
The support for a government is tested through confidence measures in the House of Commons. The Speech from the Throne, read by the representative of the Crown but written by the government of the day, sets out that ministry’s legislative agenda at the opening of a session of Parliament. If the Speech does not receive majority support in the House of Commons—if most elected members do not vote in favour of it—that ministry is deemed to be defeated. Other important votes, such as the Budget vote, are also confidence measures. There might also be specific motions of non-confidence by Members of Parliament. A government has to pass these essential tests of confidence to remain legitimate.
If a government does not have the confidence of the Commons, the head of that government—the prime minister or provincial premier—might ask the Crown’s representative to dissolve the House of Commons or provincial legislature for an election. Alternatively, if an election has been held recently and there is a viable alternative ministry—another party leader who appears to have enough support in the elected house to form a government—a new government might be formed without an election. In that case, the representative of the Crown would call upon the other leader, asking him or her if they have sufficient support to form a government. That might mean support within that leader’s own party, or from among the supporters of more than one party.
The Crown is the mechanism through which all this happens. But the ultimate arbiter of who has the privilege of forming a government is the elected house: by giving or withholding their support, these members that we have elected to the House of Commons or provincial legislatures are the ones who determine who will form a ministry.
The governor general will call upon a leader who has this support to form a government and swear him or her into office. The leader will advise the representative of the Crown about other ministerial appointments, and those cabinet members will in turn be sworn in by the representative of the Crown. That ministry will remain in place until such time as a new ministry is ready to be sworn in, even after the House of Commons or legislature is dissolved for an election.
Summoning, Proroguing, and Dissolving Parliament
The representatives of the Crown also carry out other essential constitutional functions. They summon Parliament to meet for the opening of a session, prorogue the House of Commons or the provincial legislature to end a session, and dissolve it for elections, on the advice of the prime minister or premier. There is no firm rule about how many sessions might make up a parliament: Canada’s 42nd parliament, which lasted from December 2015 to September 2019, was unusual in that it consisted of only a single session. In the past, some full-length parliaments have had only two sessions, and others have had as many as seven, but four sessions is more typical, meaning prorogations would be a regular occurrence. By starting a new session, a ministry has an opportunity to test the Commons’ support for a new legislative program by means of a Speech from the Throne.
Royal Assent
Another important constitutional role performed by the representative of the Crown is the act of giving Royal Assent to legislation. In Canada’s colonial past, the governor general might scrutinize legislation to ensure that it did not conflict with an area over which the British government had jurisdiction, and, if it did, reserve the bill for imperial scrutiny. But, incrementally, this imperial oversight ended and the 1931 Statute of Westminster made it explicit that Canada was now autonomous in both domestic and external matters.
In practice, even before then, Canada’s governor general had not reserved a bill for imperial scrutiny in a very long time. In 1886, Lord Lansdowne reserved the Fishing by Foreign Vessels bill amid ongoing British-American diplomatic negotiations, but that was with Prime Minister John A. Macdonald’s full agreement, and the bill ultimately received assent.[1] Similarly, in the past, an Act that the governor general had already assented to might be disallowed by the imperial government. The last Canadian Act that the imperial government disallowed was the 1873 Oaths Act; it was a measure to allow evidence on the Pacific Railway Scandal to be taken under oath, and it was struck down on technical grounds.[2]
The governor general’s prerogative of refusal of assent to legislation is an example of a lapsed power; today, the courts are the arbiters of the legality of a measure, whether a bill exceeds the power of those who have enacted it. Refusal of assent to legislation is different from the governor’s reserve power of refusal of advice. The latter refers to advice from a head of government to dissolve or prorogue Parliament, matters over which the governor general and lieutenant governors still have important reserve prerogative powers that they might exercise in rare circumstances. (See: Reserve Powers of the Crown.)
Just as governors general in the past might have reserved federal legislation, withholding assent because of imperial considerations, in the early days of Confederation the provincial lieutenant governors functioned as federal watchdogs over the jurisdiction of the provinces. The lieutenant governor could reserve bills for the scrutiny of the Dominion government in Ottawa, and Acts passed by a provincial legislature and assented to by the lieutenant governor might be subsequently struck down, that is, disallowed by the federal government. Garth Stevenson calculates that between 1867 and 1896, some sixty-five provincial Acts were disallowed.[3]
The instances of reservation and disallowance dropped off sharply in the late nineteenth century and are now lapsed constitutional powers. This is one of the many examples in which our actual constitutional practices, the traditions or “conventions” of the constitution, are at variance with what is in writing.[4] As late as 1937, the lieutenant-governor of Alberta reserved three bills concerned with controversial Social Credit policies under Premier William Aberhart that overstepped limits of provincial authority.[5] Saskatchewan’s lieutenant governor reserved a bill in 1961, but the Department of Justice concluded that the bill was within provincial jurisdiction and assent was given. The federal government has not disallowed a provincial law since 1943. That Alberta example concerned a 1943 measure to prohibit the sale or leasing of land to enemy aliens and Hutterites during World War II.[6]
The end to the Crown’s role in scrutinizing bills in this way has led to the misleading characterization of the Crown as a “rubber stamp.” In fact, the Crown still performs essential constitutional functions and, through the separation of the head of state and head of government, is a vital guardian of our democratic will.
Notes
[1] Lansdowne to Granville, private 30 [?] May 1886, Lansdowne to Granville, 2 June 1886, private, Granville MSS B 894, Library and Archives Canada; Lansdowne to Lord Melgund, 4 July 1886, The Canadian Papers of the 4the Earl of Minto, MS 12378, British Records relating to America in microform (BRRAM) series, Britishonlinearchives.co.uk; Robert Craig Brown, Canada’s National Policy, 1883-1900: A Study in Canadian American Relations (Princeton: Princeton University Press, 1964), 26-27.
[2] Arthur Berriedale Keith, Responsible Government in the Dominions. 2nd edition (Oxford: Clarendon Press, 1928), vol. II, 766.
[3] Garth Stevenson, Ex Uno Plures: Federal-Provincial Relations in Canada (Montreal and Kingston: McGill-Queen’s University Press, 1993), 236; See also Peter H. Russell, Constitutional Odyssey: Can Canadians Become a Sovereign People? Third edition (Toronto: University of Toronto Press, 2004), 39.
[4] See Andrew Heard, Canadian Constitutional Conventions: the Marriage of Law and Politics, Second Edition (Toronto: Oxford University Press, 2014).
[5] John Saywell, The Office of Lieutenant Governor: A Study in Canadian Government and Politics (Toronto: University of Toronto Press, 1957), 215-216.
[6] See: Howard Palmer, “Ethnic Relations in Wartime: Nationalism and European Minorities in Alberta during the Second World War,” Canadian Ethnic Studies, 14: 3 (Jan 1982), 15.
Suggestions for further reading
Andrew Heard, Canadian Constitutional Conventions: The Marriage of Law and Politics, Second Edition. Toronto: Oxford University Press, 2014.
Guy LaForest. Disallowance and Reservation of Provincial Legislation. Ottawa: Department of Justice, 1955.
Frank MacKinnon, The Crown in Canada. Calgary: McClelland and Stewart West, 1976.
Peter H. Russell, Constitutional Odyssey: Can Canadians Become a Sovereign People? Toronto: University of Toronto Press, 2004.
John Saywell, The Office of Lieutenant Governor: A Study in Canadian Government and Politics. Toronto: University of Toronto Press, 1957.
David E. Smith, The Invisible Crown: The First Principle of Canadian Government. Toronto: University of Toronto Press, 1995 & 2013.
David E. Smith, Christopher McCreery, and Jonathan Shanks, Canada’s Deep Crown: Beyond Elizabeth II, The Crown’s Continuing Canadian Complexion. Toronto: University of Toronto Press, 2022.
Garth Stevenson, Ex Uno Plures: Federal-Provincial Relations in Canada. Montreal and Kingston: McGill-Queen’s University Press, 1993.
Anne Twomey, The Veiled Sceptre: Reserve Powers of Heads of State in Westminster Systems. Cambridge: Cambridge Studies in Constitutional Law, Cambridge University Press, 2018.
La Couronne et la Constitution
Par Barbara Messamore (professeure d’histoire, University of the Fraser Valley; vice-présidente et membre, Institut d’études sur la Couronne au Canada)
La Couronne est au cœur de la Constitution du Canada. La fonction essentielle du représentant de la Couronne – qu’il s’agisse du souverain au Royaume-Uni, du gouverneur général au Canada ou des lieutenants-gouverneurs des provinces – est d’assurer la continuité du gouvernement légitime. Les fonctions de chef d’État et de chef de gouvernement sont distinctes. En ce sens, la Couronne est la gardienne de la démocratie.
La Couronne et la formation du gouvernement
Qu’est-ce qui rend un gouvernement légitime? En termes simples, cela dépend du soutien des membres élus de la Chambre des communes ou de l’assemblée législative provinciale. Le représentant de la Couronne veille à ce que le ministère en place – le premier ministre et les ministres du Cabinet – bénéficie de ce soutien et soit habilité à former un gouvernement. Il est important de garder à l’esprit que lorsque nous avons des élections dans chaque circonscription du Canada, nous n’élisons pas un gouvernement, mais plutôt une Chambre des communes – quelque 338 députés distincts au dernier décompte. L’identité de celui qui formera le gouvernement dépend de la composition des partis de la Chambre des communes.
Le soutien à un gouvernement est testé par des mesures de confiance à la Chambre des communes. Le discours du Trône, lu par le représentant de la Couronne mais rédigé par le gouvernement en place, présente le programme législatif de ce ministère à l’ouverture d’une session du Parlement. Si le discours ne reçoit pas le soutien de la majorité de la Chambre des communes – si la plupart des membres élus ne votent pas en sa faveur – ce ministère est considéré comme défait. D’autres votes importants, tels que le vote sur le budget, sont également des mesures de confiance. Des députés peuvent également présenter des motions de censure précises. Un gouvernement doit passer ces tests de confiance essentiels pour rester légitime.
Si un gouvernement n’a pas la confiance des Communes, le chef de ce gouvernement – le premier ministre ou le premier ministre provincial – peut demander au représentant de la Couronne de dissoudre la Chambre des communes ou l’assemblée législative provinciale en vue d’une élection. Par ailleurs, si une élection a eu lieu récemment et qu’il existe un autre ministère viable – un autre chef de parti qui semble avoir suffisamment de soutien dans la chambre élue pour former un gouvernement – un nouveau gouvernement pourrait être formé sans élection. Dans ce cas, le représentant de la Couronne ferait appel à l’autre chef, lui demandant s’il a suffisamment de soutien pour former un gouvernement. Il peut s’agir d’un soutien au sein du parti de ce chef ou parmi les partisans de plus d’un parti.
La Couronne est le mécanisme par lequel tout cela se produit. Mais l’arbitre ultime de qui a le privilège de former un gouvernement est la chambre élue : en donnant ou en refusant leur appui, ces députés que nous avons élus à la Chambre des communes ou aux assemblées législatives provinciales sont ceux qui déterminent qui formera un ministère.
Le gouverneur général fera appel à un chef qui a cet appui pour former un gouvernement et lui fera prêter serment. Le chef informera le représentant de la Couronne des autres nominations ministérielles, et ces membres du Cabinet seront à leur tour assermentés par le représentant de la Couronne. Ce ministère restera en place jusqu’à ce qu’un nouveau ministère soit prêt à être assermenté, même après la dissolution de la Chambre des communes ou de l’assemblée législative en vue d’une élection.
Convocation, prorogation et dissolution du Parlement
Les représentants de la Couronne exercent également d’autres fonctions constitutionnelles essentielles. Ils convoquent le Parlement pour l’ouverture d’une session, prorogent la Chambre des communes ou l’assemblée législative provinciale pour mettre fin à une session, et dissolvent le Parlement pour les élections, sur les conseils du premier ministre ou du premier ministre provincial. Il n’y a pas de règle précise quant au nombre de sessions que peut compter une législature : la 42e législature du Canada, qui a duré de décembre 2015 à septembre 2019, était inhabituelle car elle n’a comporté qu’une seule session. Par le passé, certaines législatures complètes n’ont compté que deux sessions, d’autres en ont compté jusqu’à sept, mais quatre sessions sont plus typiques, ce qui signifie que les prorogations sont fréquentes. En commençant une nouvelle session, un ministère a l’occasion de tester le soutien des Communes à un nouveau programme législatif au moyen d’un discours du Trône.
Sanction royale
Un autre rôle constitutionnel important joué par le représentant de la Couronne consiste à accorder la sanction royale aux lois. Dans le passé colonial du Canada, le gouverneur général pouvait examiner un projet de loi pour s’assurer qu’il n’entrait pas en conflit avec un domaine relevant de la compétence du gouvernement britannique et, le cas échéant, réserver le projet de loi pour un examen impérial. Mais, petit à petit, cette surveillance impériale a pris fin et le Statut de Westminster de 1931 stipule explicitement que le Canada est désormais autonome dans les affaires intérieures et extérieures.
En pratique, même avant cette date, le gouverneur général du Canada n’avait pas réservé un projet de loi à l’examen impérial depuis très longtemps. En 1886, Lord Lansdowne a réservé le projet de loi sur la pêche par des navires étrangers au milieu de négociations diplomatiques britannico-américaines en cours, mais c’était avec le plein accord du premier ministre John A. Macdonald, et le projet de loi a finalement reçu la sanction[1]. De même, dans le passé, une loi que le gouverneur général avait déjà sanctionnée pouvait être désavouée par le gouvernement impérial. La dernière loi canadienne que le gouvernement impérial a désavouée est la Loi sur les serments de 1873; il s’agissait d’une mesure visant à permettre que les témoignages sur le scandale du chemin de fer du Pacifique soient recueillis sous serment, et elle a été invalidée pour des raisons techniques[2].
La prérogative du gouverneur général de refuser la sanction d’une loi est un exemple de pouvoir périmé; aujourd’hui, les tribunaux sont les arbitres de la légalité d’une mesure, à savoir si un projet de loi dépasse le pouvoir de ceux qui l’ont promulgué. Le refus de sanctionner des projets de loi est différent du pouvoir de réserve du gouverneur de refuser les conseils. Ce dernier fait référence au conseil d’un chef de gouvernement de dissoudre ou de proroger le Parlement, questions sur lesquelles le gouverneur général et les lieutenants-gouverneurs disposent encore d’importants pouvoirs de prérogative de réserve qu’ils peuvent exercer dans de rares circonstances (voir « Pouvoirs de réserve de la Couronne »).
Tout comme les gouverneurs généraux ont pu, par le passé, réserver des lois fédérales et refuser de les sanctionner en raison de considérations impériales, au début de la confédération, les lieutenants-gouverneurs provinciaux ont joué le rôle de chiens de garde fédéraux des compétences des provinces. Le lieutenant-gouverneur pouvait réserver des projets de loi à l’examen du gouvernement du Dominion à Ottawa, et les lois adoptées par une assemblée législative provinciale et sanctionnées par le lieutenant-gouverneur pouvaient par la suite être invalidées, c’est-à-dire désavouées par le gouvernement fédéral. Garth Stevenson calcule qu’entre 1867 et 1896, quelque soixante-cinq lois provinciales ont été désavouées[3].
Les cas de réserve et de désaveu ont fortement diminué à la fin du XIXe siècle et sont maintenant des pouvoirs constitutionnels périmés. C’est l’un des nombreux exemples où nos pratiques constitutionnelles réelles, les traditions ou les « conventions » de la Constitution, sont en désaccord avec ce qui est écrit[4]. En 1937 encore, le lieutenant-gouverneur de l’Alberta a réservé trois projets de loi concernant les politiques controversées du Crédit social sous le premier ministre William Aberhart, qui dépassaient les limites de l’autorité provinciale[5]. Le lieutenant-gouverneur de la Saskatchewan a réservé un projet de loi en 1961, mais le ministère de la Justice a conclu que le projet de loi était de compétence provinciale et la sanction a été accordée. Le gouvernement fédéral n’a pas désavoué une loi provinciale depuis 1943. Cet exemple de l’Alberta concernait une mesure de 1943 visant à interdire la vente ou la location de terres aux étrangers ennemis et aux huttériens pendant la Seconde Guerre mondiale[6].
La fin du rôle de la Couronne dans l’examen des projets de loi de cette manière a conduit à la caractérisation trompeuse de la Couronne comme ayant un rôle d’approbation automatique. En fait, la Couronne remplit toujours des fonctions constitutionnelles essentielles et, grâce à la séparation du chef d’État et du chef de gouvernement, elle est un gardien essentiel de notre volonté démocratique.
Notes
[1] Lansdowne à Granville, privé, 30 [?] mai 1886, Lansdowne à Granville, 2 juin 1886, privé, Granville MSS B 894, Bibliothèque et Archives Canada; Lansdowne à Lord Melgund, 4 juillet 1886, The Canadian Papers of the 4th Earl of Minto, MS 12378, British Records relating to America in microform (BRRAM) series, Britishonlinearchives.co.uk; Robert Craig Brown, Canada’s National Policy, 1883-1900: A Study in Canadian American Relations (Princeton : Princeton University Press, 1964), 26-27.
[2] Arthur Berriedale Keith, Responsible Government in the Dominions, 2e édition (Oxford : Clarendon Press, 1928), vol. II, 766.
[3] Garth Stevenson, Ex Uno Plures: Federal-Provincial Relations in Canada (Montréal et Kingston : McGill-Queen’s University Press, 1993), 236; voir aussi Peter H. Russell, Constitutional Odyssey: Can Canadians Become a Sovereign People? 3e édition (Toronto : University of Toronto Press, 2004), 39.
[4] Voir Andrew Heard, Canadian Constitutional Conventions: the Marriage of Law and Politics, Second Edition(Toronto : Oxford University Press, 2014).
[5] John Saywell, The Office of Lieutenant Governor: A Study in Canadian Government and Politics (Toronto : University of Toronto Press, 1957), 215-216.
[6] Voir : Howard Palmer, « Ethnic Relations in Wartime: Nationalism and European Minorities in Alberta during the Second World War », Canadian Ethnic Studies, 14: 3 (janv. 1982), 15.
Lectures supplémentaires
Andrew Heard, Canadian Constitutional Conventions: The Marriage of Law and Politics, 2e édition, Toronto : Oxford University Press, 2014.
Guy LaForest, Disallowance and Reservation of Provincial Legislation, Ottawa : Ministère de la Justice, 1955.
Frank MacKinnon, The Crown in Canada, Calgary : McClelland and Stewart West, 1976. Peter H. Russell, Constitutional Odyssey: Can Canadians Become a Sovereign People? Toronto : University of Toronto Press, 2004.
John Saywell, The Office of Lieutenant Governor: A Study in Canadian Government and Politics, Toronto : University of Toronto Press, 1957.
David E. Smith, The Invisible Crown: The First Principle of Canadian Government, Toronto : University of Toronto Press, 1995 et 2013.
David E. Smith, Christopher McCreery, and Jonathan Shanks, Canada’s Deep Crown: Beyond Elizabeth II, The Crown’s Continuing Canadian Complexion. Toronto : University of Toronto Press, 2022.
Garth Stevenson, Ex Uno Plures: Federal-Provincial Relations in Canada, Montréal et Kingston : McGill-Queen’s University Press, 1993.
Anne Twomey, The Veiled Sceptre: Reserve Powers of Heads of State in Westminster Systems, Cambridge : Cambridge Studies in Constitutional Law, Cambridge University Press, 2018.