Crown-Indigenous Relations

(Les relations Couronne-Peuples autochtones : le français suit)

By Nathan Tidridge (Vice-President, Institute for the Study of the Crown in Canada)

Crown-Indigenous relationships are as diverse as the various nations that are part of the lands now known as Canada. There is no one definition that holds for the entire country.

Ever since Indigenous Nations first encountered Europeans on Turtle Island (North America) during the 15th century, they began incorporating them into their own long-established protocols for bilateral and multilateral relationships. These relationships, often expressed as Treaties, created the necessary diplomatic space in which very different societies could communicate and negotiate complex associations despite radically different world-views. For settlers, the Crown was a natural vehicle to enter into long-term relationships with their First Nations, Inuit and Métis partners.

The Royal Proclamation (1763) and Treaty of Niagara (1764)

The Royal Proclamation of 1763, issued in the name of King George III following the cession of New France to Britain, is often held up as the Indigenous “Magna Carta” because, after much negotiating, it recognized “Indian Nations” and placed them under the protection of the Crown. However, it was not until the Proclamation was ratified at the 1764 Council of Niagara using Indigenous diplomatic methods and protocols, binding the King in a kinship relationship using the Covenant Chain relationship (previously established with the Haudenosaunee Confederacy in the early 17th century), that his words had an effect in the Great Lakes Region and beyond.

While each nation’s association with the Crown is unique, the 1764 Treaty of Niagara is generally thought of as the foundation of the modern, rights-based, Treaty relationship that allowed Canada to develop. It was at Niagara that the nation-to-nation relationship inferred by the Royal Proclamation of 1763 was made explicit.

Treaty, like the institution of the monarchy, is an organic creation that evolves—or devolves—depending on those who are engaged with it. Treaties are meant to be the best reflections of their constituents. They also require personal relationships to be effective.

Attempted erosion of Treaty by Canadian Governments

However, a key aspect of Canada’s constitutional development that has muddied the waters we were meant to travel with our Treaty partners is the development of the convention of Responsible Government. Never articulated in Treaty discussions—indeed language contradicting responsible government was often employed—the development of the Westminster system of government since the 18th century has placed the exercise of political power in the hands of elected governments in Canada rather than the monarchs or their representatives.

For the Canadian State, Elizabeth II is Queen of Canada (an office distinct from her British incarnation since the 1931 Statute of Westminster) and must take advice from the Canadian Prime Minister. The Prime Minister’s Office has thus become the gatekeeper of the ancient Treaty relationships of this land, restricting the access of Indigenous Peoples to the Queen (previous to Confederation such meetings happened regularly)[1] as well as controlling when senior members of the Royal Family can visit. The Office of Prime Minister, through the Department of Canadian Heritage, controls the timing, length of stay, events and guest lists of Royal Tours and interactions with Indigenous Peoples.

Indeed, a feature of Canada’s political development following Confederation has been the usurpation and erosion by Canadian elected officials of the Crown’s relationships with Indigenous Peoples. The constant reimagining by Canadian officials of the Crown in these lands without consulting, or seeking the consent of, the Nations that are in relationship with it has led to the creation of such things as the Indian Act and the negative impacts that continue to flow from it. Today, access to the Sovereign or the Prince of Wales by Indigenous Peoples requires the approval of the Government of Canada.

Despite this, many Indigenous People see their relationships remaining with the British Crown, with the Canadian Crown and its government considered as interlopers. However, the governor general and lieutenant governors are important figures because they represent the monarch regardless of their constitutional positions within the Canadian state. As the Confederacy of Treaty Six First Nations reminded the Queen in a 2021 letter regarding the selection of her federal representative: “The Governor-Generals were in place long before [the] creation of Canada by Imperial legislation in 1867… Our reference to the history of the Governor-General relates directly to our relationship created by Treaty making.”[2]

Keepers of Protocol and the Power to Convene

The Queen and her representatives remain the “keepers of protocols” for non-Indigenous Canada—at the apex of our national and provincial ceremonies—and are rediscovering their roles as natural conduits into Treaty and other Crown-Indigenous relationships. Pamela Klassen writes:

If the “true spirit” vested in the principal of treaty people is ever to be realized, the texts of the treaties will have to be animated by the protocols of and symbols not only of the Queen and her bodies, but also by those elders who have preserved the knowledge of the treaties in their languages, their ceremonies, and their stories of jurisdiction.[3]

The Crown’s powerful and apolitical ability to convene gatherings of people across society highlights an enduring aspect of the Treaty relationship. The power to convene is enhanced further when it is coupled with the traditional rights of the Queen and her representatives laid out by Walter Bagehot: to be consulted, to encourage, and to warn the government.

An example would be the 2022 Platinum Jubilee Garden Project undertaken by the country’s lieutenant governors and territorial commissioners. Sponsored by Saskatchewan’s Lieutenant Governor Russ Mirasty and Manitoba’s Lieutenant Governor Janice Filmon, the Platinum Jubilee Garden Project used the Platinum Jubilee of Queen Elizabeth II to centre the critical Crown-Indigenous Relationships threaded across Turtle Island.

The project established spaces that naturally created community from their inception to the ongoing care required to maintain them. What each garden looks like depends on the relationships, treaty or otherwise, that exist with the Crown in that region—it was up to each viceregal representative to work with, and learn from, their partners to determine the location, plants/medicines and layout. The upkeep of these spaces will provide opportunities for future teachings, collaborations and the reinforcement of the Queen’s representative’s critical role in Treaty and other Crown-Indigenous relationships.

During their visit to Yellowknife in 2022, the Prince of Wales and Duchess of Cornwall dedicated the garden co-created by Northwest Territories Commissioner Margaret Thom (a member of the Dene Nation) and the Canadian Armed Forces (Joint Task Force North). Recalling her time with the Royal Couple, Commissioner Thom remarked that the Prince of Wales understood the importance of the garden as a space that honours the Crown’s relationship—his relationship—with Indigenous Peoples. It was a space meant to centre Indigenous teachings.

A common thread binding the Platinum Jubilee Garden’s together is that each viceregal representative was gifted Chapel Royal Tobacco Seeds to plant. Grown by the Queen’s Chapel Royal established in 2017 at Massey College, Toronto, this medicine has significance to many nations across the land and was used by some in gifting protocols established with the Crown.

During his historic address to the assembled Canadian representatives of the Queen at the 2019 Council at the Chapel Royal, Perry Bellegarde, National Chief of the Assembly of First Nations, imparted this teaching:

Properly understood, the Treaty relationship is not founded in rights denial or a colonial mentality but, rather, in the equality and sovereignty of peoples and our agreement to share the land without dominating one another… Each of you must be aware of this history and the significance of Treaty as part of your high office. While the government of the day has a role to operationalize the Treaty obligations held by the Crown, the Queen’s representatives are the caretakers and witnesses to this immutable relationship.[4]

Providing a further refinement to the role of the Crown in Canada, Mary Simon, Canada’s first Indigenous Governor General, used her installation address to pledge that she would use her position, “to hold together the tension of the past with the promise of the future, in a wise and thoughtful way.”[5]

The Crown, due to its history in this land, embodies that tension. It is this very tension that makes the Crown not only relevant, but indispensable to the future of Canada. During his address at the 2022 Commonwealth Heads of Government Meeting (CHOGM), the Prince of Wales reflected on reconciliation, including his role in that process:

In Canada recently, my wife and I were deeply touched to meet many of those engaged in the ongoing process of reconciliation – indigenous and non-indigenous peoples reflecting honestly and openly on one of the darkest aspects of history. As challenging as that conversation can be, people across Canada are approaching it with courage and unwavering commitment, determined to lay a foundation of respect and understanding upon which a better future can be built.[6]

Restored through ceremony by the Sovereign and her representatives, and made operational by governments acting in her name, the Honour of the Crown provides the path to reconciliation, but it also holds out the possibility of reconciliation through mutually respected symbols, recovered ceremonies, convening safer spaces and the creation of new protocols.[7]


[1] There are multiple documented meetings between Indigenous delegations and various monarchs, including Queen Anne, King George III, King William IV, Queen Victoria and Queen Elizabeth II.

[2] Okimaw (Chief) Vernon Watchmaker, Grand Chief Confederacy of Treaty Six, Letter “Governor General of Canada,” January 24, 2021.

[3] Pamela Klassen, “Spiritual Jurisdictions: Treaty People and the Queen of Canada,” in Ekklesia: Three Inquiries in Church and State (Chicago: University of Chicago Press, 2018), 114.

[4] Perry Bellegarde, Address at Historic Gathering of the Queen’s Representatives in Canada and First Nations Leaders, Massey College, Toronto, 12 June 2019.

[5] Right Hon. Mary Simon, Installation Speech as Governor General of Canada, July 2021.

[6] His Royal Highness, The Prince of Wales, “A speech by HRH The Prince of Wales at the CHOGM Opening Ceremony at Kigali Convention Centre, Rwanda,” 24 June 2022.

[7] In the Calls to Action published by the Truth and Reconciliation Commission, Call #45 asked for a “Royal Proclamation of Reconciliation,” and – recently adopted – Call #94 asked for a new oath of citizenship that retained the Queen while incorporating “Treaties with Indigenous Peoples.” Truth and Reconciliation Commission of Canada, 2015.

Further reading

Michael Asch, John Burrows and Jim Tully, eds., Resurgence and Reconciliation: Responsibilities for Shared Futures. University of Toronto Press, 2018.

John Borrows, “Wampum at Niagara: The Royal Proclamation, Canadian Legal History, and Self-Government,” in Aboriginal and Treaty Rights in Canada: Essays on law, equity, and respect for difference, ed. Michael Asch. Vancouver: UBC Press, 1997.

Canada, Georges Erasmus, and René Dussault, Report of the Royal Commission on Aboriginal Peoples. Ottawa: The Commission, 1996.

James Daschuk, Clearing the Plains: Disease, Politics of Starvation, and the Loss of Indigenous Life. University of Regina Press, 2019.

Bob Joseph, 21 Things You May Not Know About the Indian Act. Indigenous Relations Press, 2018.

Peter H. Russell, Canada’s Odyssey: A Country Based on Incomplete Conquests. University of Toronto Press, 2017.

Robert Talbot, Negotiating the Numbered Treaties: An Intellectual and Political History of Alexander Morris. Vancouver: UBC Press, 2009.

Truth and Reconciliation Commission of Canada, Truth and Reconciliation Commission of Canada: calls to action. Ottawa: The Commission, 2015.

Nathan Tidridge, The Queen at the Council Fire: The Treaty of Niagara, Reconciliation, and the Dignified Crown in Canada. Toronto: Dundurn, 2015.

Les peuples autochtones et la Couronne au Canada

Par Nathan Tidridge (vice-président, Institut d’études sur la Couronne au Canada)

Les relations entre la Couronne et les peuples autochtones sont aussi diverses que les différentes nations qui font partie des terres maintenant connues sous le nom de Canada. Il n’existe pas de définition unique valable pour l’ensemble du pays.

Depuis que les Nations autochtones ont rencontré des Européens sur l’île de la Tortue (Amérique du Nord) au cours du XVe siècle, elles ont commencé à les intégrer dans leurs propres protocoles de relations bilatérales et multilatérales établis de longue date. Ces relations, souvent exprimées sous forme de traités, ont créé l’espace diplomatique nécessaire pour que des sociétés très différentes puissent communiquer et négocier des associations complexes malgré des visions du monde radicalement différentes. Pour les colons, la Couronne était un véhicule naturel pour établir des relations à long terme avec leurs partenaires inuits, métis et des Premières Nations.

La Proclamation royale (1763) et le Traité de Niagara (1764)

La Proclamation royale de 1763, émise au nom du roi George III à la suite de la cession de la Nouvelle-France à la Grande-Bretagne, est souvent considérée comme la Magna Carta autochtone car, après de nombreuses négociations, elle reconnaissait les « nations indiennes » et les plaçait sous la protection de la Couronne. Cependant, ce n’est que lorsque la Proclamation a été ratifiée lors du Conseil de Niagara de 1764, en utilisant des méthodes et des protocoles diplomatiques autochtones, liant le roi dans une relation de parenté en utilisant la chaîne d’alliance (précédemment établie avec la Confédération Haudenosaunee au début du XVIIe siècle), que ses paroles ont eu un effet dans la région des Grands Lacs et au-delà.

Bien que l’association de chaque Nation avec la Couronne soit unique, le Traité de Niagara de 1764 est généralement considéré comme le fondement de la relation moderne, fondée sur les droits, qui a permis au Canada de se développer. C’est à Niagara que la relation de nation à nation déduite de la Proclamation royale de 1763 a été rendue explicite.

Le traité, comme l’institution de la monarchie, est une création organique qui évolue – ou dévolue – en fonction de ceux qui s’en occupent. Les traités sont censés être le meilleur reflet de leurs mandants. Ils nécessitent également des relations personnelles pour être efficaces.

Tentative d’érosion du traité par les gouvernements canadiens

Toutefois, un aspect clé du développement constitutionnel du Canada qui a brouillé les pistes que nous étions censés suivre avec nos partenaires du traité est l’élaboration de la convention du gouvernement responsable. Jamais formulée dans les discussions sur les traités – en fait, un langage contredisant le gouvernement responsable a souvent été employé – l’élaboration du système de gouvernement de Westminster depuis le XVIIIe siècle a placé l’exercice du pouvoir politique entre les mains de gouvernements élus au Canada plutôt que des monarques ou de leurs représentants.

Pour l’État canadien, Elizabeth II est la reine du Canada (une fonction distincte de son incarnation britannique depuis le Statut de Westminster de 1931) et doit prendre conseil auprès du premier ministre canadien. Le cabinet du premier ministre est donc devenu le gardien des anciens traités conclus sur ce territoire, limitant l’accès des peuples autochtones à la reine (avant la Confédération, de telles rencontres avaient lieu régulièrement)[1] et contrôlant les dates de visite des membres principaux de la famille royale. Le Cabinet du premier ministre, par l’entremise du ministère du Patrimoine canadien, contrôle le calendrier, la durée du séjour, les événements et les listes d’invités des visites royales et les interactions avec les peuples autochtones.

En effet, l’une des caractéristiques de l’évolution politique du Canada après la Confédération a été l’usurpation et l’érosion par les élus canadiens des relations de la Couronne avec les peuples autochtones. La réinterprétation constante de la Couronne sur ces terres par les représentants canadiens sans consulter les Nations qui sont en relation avec elle, ou sans chercher à obtenir leur consentement, a conduit à la création de textes tels que la Loi sur les Indiens et aux répercussions négatives qui continuent d’en découler. Aujourd’hui, l’accès des peuples autochtones au souverain ou au prince de Galles nécessite l’approbation du gouvernement du Canada.

Malgré cela, de nombreux peuples autochtones considèrent que leurs relations demeurent avec la Couronne britannique, la Couronne canadienne et son gouvernement étant considérés comme des intrus. Cependant, le gouverneur général et les lieutenants-gouverneurs sont des personnages importants car ils représentent le monarque, indépendamment de leur position constitutionnelle au sein de l’État canadien. Comme la Confédération des Premières Nations du Traité no 6 l’a rappelé à la reine dans une lettre datant de 2021 concernant la sélection de son représentant fédéral : [traduction] « Les gouverneurs généraux étaient en place bien avant la création du Canada par une loi impériale en 1867… Notre référence à l’histoire du gouverneur général est directement liée à notre relation créée par la conclusion de traités[2] ».

Les gardiens du protocole et le pouvoir de convocation

La reine et ses représentants restent les « gardiens du protocole » pour le Canada non autochtone – au sommet de nos cérémonies nationales et provinciales – et redécouvrent leur rôle d’intermédiaires naturels dans les relations entre la Couronne et les peuples autochtones, qu’il s’agisse de traités ou autres. Pamela Klassen écrit :

[traduction] Si l’on veut que le « véritable esprit » dévolu aux principaux peuples des traités soit jamais réalisé, les textes des traités devront être animés par les protocoles et les symboles non seulement de la reine et de ses organes, mais aussi des anciens qui ont préservé la connaissance des traités dans leurs langues, leurs cérémonies et leurs histoires territoriales[3].

La capacité puissante et apolitique de la Couronne à convoquer des rassemblements de personnes de toute la société souligne un aspect durable de la relation de traité. Ce pouvoir de convocation est encore renforcé lorsqu’il est associé aux droits traditionnels de la reine et de ses représentants énoncés par Walter Bagehot : être consulté, encourager et avertir le gouvernement.

Un exemple serait le projet de jardins du jubilé de platine 2022 entrepris par les lieutenants-gouverneurs et les commissaires territoriaux du pays. Parrainé par le lieutenant-gouverneur de la Saskatchewan, Russ Mirasty, et la lieutenante-gouverneure du Manitoba, Janice Filmon, le projet veut profiter du jubilé de platine de la reine Elizabeth II pour mettre l’accent sur les relations cruciales entre la Couronne et les Autochtones qui se tissent sur l’île de la Tortue.

Le projet a permis d’établir des espaces qui ont naturellement créé une communauté depuis leur création jusqu’aux soins permanents nécessaires à leur entretien. L’aspect de chaque jardin dépend des relations – de traité et autres – qui existent avec la Couronne dans cette région; il revenait à chaque représentant vice-royal de travailler avec ses partenaires et d’apprendre d’eux pour déterminer l’emplacement, les plantes/médicaments et la disposition. L’entretien de ces espaces offrira des possibilités d’enseignements futurs, de collaborations et de renforcement du rôle essentiel du représentant de la reine dans les traités et autres relations entre la Couronne et les Autochtones.

Lors de leur visite à Yellowknife en 2022, le prince de Galles et la duchesse de Cornouailles ont inauguré le jardin créé conjointement par la commissaire des Territoires du Nord-Ouest, Margaret Thom (membre de la Nation dénée), et les Forces armées canadiennes (Force opérationnelle interarmées du Nord). Se souvenant du temps qu’elle a passé avec le couple royal, la commissaire Thom a fait remarquer que le prince de Galles avait compris l’importance du jardin en tant qu’espace qui honore la relation de la Couronne – sa relation – avec les peuples autochtones. C’est un espace destiné à accueillir les enseignements autochtones.

Le point commun entre les jardins du jubilé de platine est que chaque représentant vice-royal a reçu des graines de tabac de la chapelle royale à planter. Cultivé par la chapelle royale de la reine établie en 2017 au Massey College, à Toronto, ce médicament a une signification pour de nombreuses Nations au pays et a été utilisé par certains dans les protocoles de dons établis avec la Couronne.

Lors de son discours historique devant les représentants canadiens de la reine assemblés lors du Conseil de 2019 à la Chapelle royale, Perry Bellegarde, chef national de l’Assemblée des Premières Nations, a transmis cet enseignement :

[traduction] Correctement comprise, la relation de traité n’est pas fondée sur le déni des droits ou sur une mentalité coloniale, mais plutôt sur l’égalité et la souveraineté des peuples et sur le consentement de partager le territoire sans que l’un domine l’autre… Chacun d’entre vous doit être conscient de cette histoire et de l’importance des traités dans le cadre de vos hautes fonctions. Bien que le gouvernement en place ait un rôle à jouer dans l’exécution des obligations découlant des traités que détient la Couronne, les représentants de la reine sont les gardiens et les témoins de cette relation immuable[4].

Mary Simon, première gouverneure générale autochtone du Canada, a profité de son discours d’investiture pour promettre qu’elle utiliserait son poste « pour concilier les tensions du passé et les promesses de l’avenir, de manière sage et réfléchie », ce qui a permis d’affiner le rôle de la Couronne au Canada[5].

En raison de son histoire dans ce pays, la Couronne incarne cette tension. C’est cette tension même qui rend la Couronne non seulement pertinente, mais indispensable à l’avenir du Canada. Lors de son allocution à la Réunion des chefs de gouvernement du Commonwealth (RCGC) de 2022, le prince de Galles a réfléchi à la réconciliation, notamment à son rôle dans ce processus :

[traduction] Au Canada récemment, ma femme et moi avons été profondément touchés de rencontrer bon nombre de ceux qui sont engagés dans le processus de réconciliation en cours – des peuples autochtones et non autochtones réfléchissant honnêtement et ouvertement aux aspects les plus sombres de l’histoire. Aussi difficile que puisse être cette conversation, les gens de partout au Canada l’abordent avec courage et un engagement inébranlable, déterminés à jeter les bases du respect et de la compréhension sur lesquelles un avenir meilleur peut être construit[6].

Rétabli par une cérémonie par la souveraine et ses représentants, et rendu opérationnel par les gouvernements agissant en son nom, l’honneur de la Couronne offre la voie de la réconciliation, mais il offre également la possibilité de se réconcilier grâce à des symboles mutuellement respectés, des cérémonies récupérées, la convocation d’espaces plus sécuritaires et la création de nouveaux protocoles[7].


[1] De multiples rencontres entre des délégations autochtones et divers monarques, dont la reine Anne, le roi George III, le roi William IV, la reine Victoria et la reine Elizabeth II, sont documentées.

[2] Okimaw (Chef) Vernon Watchmaker, grand chef de la Confédération du Traité 6, Lettre « Gouverneur général du Canada », 24 janvier 2021.

[3] Pamela Klassen, « Spiritual Jurisdictions: Treaty People and the Queen of Canada », dans Ekklesia: Three Inquiries in Church and State. Chicago: University of Chicago Press, 2018, 114.

[4] Perry Bellegarde, discours prononcé lors du rassemblement historique des représentants de la reine au Canada et des dirigeants des Premières Nations, Massey College, Toronto, 12 juin 2019.

[5] La très honorable Mary Simon, discours d’investiture en tant que gouverneure générale du Canada, juillet 2021.

[6] Son Altesse Royale le Prince de Galles, « Discours de SAR le Prince de Galles lors de la cérémonie d’ouverture de la Réunion des chefs de gouvernement des pays du Commonwealth au Centre des congrès de Kigali, Rwanda », 24 juin 2022.

[7] Dans les appels à l’action publiés par la Commission de vérité et réconciliation, l’appel n° 45 demandait une « proclamation royale de réconciliation » et – récemment adopté – l’appel n° 94 demandait un nouveau serment de citoyenneté qui conservait la reine tout en intégrant les « traités conclus avec les peuples autochtones ». Commission de vérité et réconciliation du Canada, 2015.

Lectures supplémentaires

Michael Asch, John Burrows et Jim Tully, éds. Resurgence and reconciliation: Responsibilities for Shared Futures. University of Toronto Press, 2018.

John Borrows, « Wampum at Niagara: The Royal Proclamation, Canadian Legal History, and Self-Government », dans Aboriginal and Treaty Rights in Canada: Essays on law, equity, and respect for difference, Michael Asch (éd.). Vancouver : UBC Press, 1997.

Canada, Georges Erasmus et René Dussault, Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones. Ottawa : La Commission, 1996.

James Daschuk, Clearing the Plains: Disease, Politics of Starvation, and the Loss of Indigenous Life. University of Regina Press, 2019.

Bob Joseph, 21 Things You May Not Know About the Indian Act. Indigenous Relations Press, 2018.

Peter H. Russell, Canada’s Odyssey: A Country Based on Incomplete Conquests. University of Toronto Press, 2017.

Robert Talbot, Negotiating the Numbered Treaties: An Intellectual and Political History of Alexander Morris. Vancouver : UBC Press, 2009.

Commission de vérité et réconciliation du Canada, Commission de vérité et réconciliation du Canada : Appels à l’action. Ottawa : La Commission, 2015.

Nathan Tidridge, The Queen at the Council Fire: The Treaty of Niagara, Reconciliation, and the Dignified Crown in Canada. Toronto : Dundurn, 2015.