Reserve Powers of the Crown

(Pouvoirs de réserve de la Couronne : le français suit)

By David Johnson (Professor of Political Science, Cape Breton University)

There is a commonly-held perception about the monarchy in Canada that the Canadian viceregal representatives (the federal governor general and provincial lieutenant governors, who all represent the Queen in their respective jurisdictions) are mere figureheads performing arcane ceremonial duties but possessing no real powers.

This is a misperception of the duties and authority of these representatives of the Crown. While it is true that these officials do possess important ceremonial and decorative roles, the viceregals also remain guardians of the Constitution, possessing real powers that can be and have been exercised in times of constitutional uncertainty or crisis.

Reserve Powers and Responsible Government

The reserve powers of the Crown are commonly listed as being the prerogative (read “power”) of the monarch’s Canadian viceregals to:

  • appoint a first minister (prime minister or premier),
  • grant royal assent to legislation passed by federal or provincial parliamentary assemblies,
  • prorogue parliamentary assemblies,
  • dissolve such assemblies and call for new parliamentary elections, and
  • dismiss prime ministers, premiers, and their governments.

Responsible government, as it evolved in the United Kingdom during the 18th and 19th centuries and as it has existed in Canada since the mid-19th century, has four key principles. In the Canadian context, these are:

  • The country or province must have a government that can advise the viceregal on the exercise of her or his duties, with this government being responsible to the House of Commons or the legislative assembly from which it arises.
  • This government must be led by a prime minister or premier who can serve as head of government, in contrast to the viceregal acting as head of state.
  • These first ministers must be the leaders of the party commanding majority support from among the elected members of a parliament or legislative assembly.
  • Finally, once a first minister is duly appointed, all other governmental officials exercising the powers of the Crown, ranging from viceregals down to public servants high and low, are constitutionally obligated to follow the “advice” of their first minister and cabinet.

Reserve Powers: The Prerogative Right of Viceregals to make Independent Political Decisions

As the name suggests, the reserve powers of the Crown are prerogatives held in reserve, to be used only in times of constitutional uncertainty or crisis when the monarch or her or his viceregal representatives may be required to make governmental and constitutional decisions of the highest order contrary to the advice of a first minister.

In a parliamentary system, these extraordinary circumstances have tended to arise during times of minority governments, when no one political party has won a majority of parliamentary seats in the most recent election. While most minority governments in Canadian history have functioned relatively well, problems can and have arisen in rare instances, resulting in constitutional impasses. In circumstances such as these, the viceregal possesses the individual constitutional prerogative to exercise one of more of the reserve powers independently from the advice of the first minister. In so acting, a viceregal will be exercising these powers so as to uphold the principles and practices of responsible government.

The Reserve Powers in Practice

The reserve powers of the Crown have seldom been used in Canada and that is a credit to this country and our system of constitutional government. But when uncertainty or crisis arises, we should take note of history. Some examples:

1926: In the 1925 federal election, Liberal prime minister William Lyon Mackenzie King faced a minority government, with the Conservatives led by Arthur Meighen actually winning more seats than the Liberals. But King remained in power with the support of the Progressive Party. In early 1926, a scandal rocked the government and the Progressives announced they would no longer support the King ministry. King asked Governor General Julian Byng to dissolve Parliament and call a new election. The governor general refused, asserting that, as the new parliament was only some eight months old, Meighen should be given an opportunity to form a government.

At this point King resigned and Meighen was appointed prime minister. The new government fell in just four days, unable to gain the support of the Progressives. While the governor general’s action met with great criticism at the time, most analysts have accepted that the viceregal has the prerogative to call upon another party leader to see if he or she can sustain a new government in such a divided house, so long as the most recent election has taken place within a few months before the request for dissolution.

2008: On December 1, the leaders of the three main federal opposition parties announced that they had lost confidence in Prime Minister Stephen Harper’s Conservative minority government and would defeat it on December 8. The Liberals and the New Democrats also announced that they had agreed to form a coalition government that would have the support of the Bloc Québécois. Prime Minister Harper denounced all these moves as a desperate and unconstitutional plot to overthrow his government. Facing certain parliamentary defeat, the prime minister asked for a meeting with Governor General Michaëlle Jean and advised her to prorogue Parliament for almost two months. Prorogation, the temporary suspension of a parliamentary sitting, would postpone any vote of non-confidence until the return of Parliament at the end of January 2009.

Much has been written of Madame Jean’s decision to accept her prime minister’s advice and to prorogue Parliament. Most constitutional analysts have accepted that the governor general was obligated to follow the prime minister’s advice, in that his government had not yet been defeated and that allowing for a new coalition government would be inherently unstable. Other commentators support the position that Madame Jean would have been within her rights to refuse Harper’s advice, in that he appeared to have lost the confidence of Parliament on December 1. The one crystal clear point here is this: it was the governor general exercising her reserve power, and not the prime minister, who was in charge of the fate of the Canadian government.

2017: In the British Columbia provincial election, the incumbent Liberals led by Premier Christy Clark were reduced to a minority government. In the weeks following this election, John Horgan, leader of the second-place New Democrats, entered into an agreement with the Green Party whereby the Greens would support a New Democratic government. In due course Premier Clark introduced a throne speech, hoping to entice Green support. This never came and the Liberal government was defeated. Premier Clark visited Lieutenant Governor Judith Guichon and asked her to dissolve the legislature and call a new election. The lieutenant governor refused this advice, accepted Christy Clark’s resignation, and called upon John Horgan to form a government.

Going It Alone: Refusing Unconstitutional Advice and Dismissing Governments

While the granting of royal assent to duly-passed legislation has become so standard and expected as to be considered obligatory, past and current constitutional experts assert that viceregals still possess the reserve power to veto legislation that is inherently unconstitutional and anti-democratic, such as laws seeking to abolish opposition parties and elections and declaring that a prime minister rules for life. It is also understood that viceregals possess the authority to dismiss first ministers and their governments. While no Canadian prime minister has ever been dismissed, five premiers and their governments have been, two in Quebec in 1878 and 1891 and three in British Columbia in 1898, 1900 and 1903.

While seldom used, the power of dismissal is real and serves as a safeguard of the constitutional order. If a first minister had just lost an election, with a single opposition party winning a majority in the new parliamentary assembly, and that first minister refused to resign, a viceregal would be justified in dismissing the leader and calling upon the first minister-designate to form a new government. Likewise, if the losing first minister refused to resign but advised the viceregal to dissolve the newly elected parliament and call a new election, the viceregal would be justified in rejecting such advice, dismissing the leader, and transferring power to the first minister-designate.

Power and Responsibility

The reserve powers of the Crown continue to exist in Canada, exercised by viceregals on rare but significant occasions. Their use highlight periods of constitutional uncertainties and crises when viceregals may be called upon to make a political decision of major consequence – all in the name of defending and upholding the constitutional order of responsible government and parliamentary democracy.

Further Reading

H.V. Evatt and E.A. Forsey. Evatt and Forsey on the Reserve Powers. Sydney: Legal Books, 1990.

Andrew Heard. Canadian Constitutional Conventions: The Marriage of Law & Politics. Second Edition. Toronto: Oxford University Press, 2014.

D. Michael Jackson. The Crown and Canadian Federalism. Toronto: Dundurn, 2013.

David Johnson. Battle Royal: Monarchists vs. Republicans and the Crown of Canada. Toronto: Dundurn, 2018.

Jennifer Smith and D. Michael Jackson, eds. The Evolving Canadian Crown. Montreal and Kingston: McGill-Queen’s University Press, 2012.

Anne Twomey. The Veiled Sceptre: Reserve Powers of Heads of State in Westminster Systems. Cambridge: Cambridge University Press, 2018.

Pouvoirs de réserve de la Couronne

Par David Johnson (professeur de Sciences politiques, Université du Cap-Breton)

Il existe une perception courante de la monarchie au Canada selon laquelle les représentants vice-royaux canadiens (le gouverneur général fédéral et les lieutenants-gouverneurs provinciaux, qui représentent tous la Reine dans leurs juridictions respectives) sont de simples figures de proue qui accomplissent des tâches cérémonielles ésotériques mais ne possèdent aucun pouvoir réel. Il s’agit d’une perception erronée des fonctions et de l’autorité de ces représentants de la Couronne. S’il est vrai que ces fonctionnaires ont des rôles cérémoniels et décoratifs importants, les représentants vice-royaux sont également les gardiens de la Constitution et ont des pouvoirs réels qui peuvent être et ont été exercés en période d’incertitude ou de crise constitutionnelle.

Pouvoirs de réserve et gouvernement responsable

Les pouvoirs de réserve de la Couronne sont couramment présentés comme étant la prérogative (lire « pouvoir ») des représentants vice-royaux canadiens du monarque pour :

  • nommer un premier ministre (fédéral ou provincial),
  • accorder la sanction royale aux lois adoptées par les assemblées parlementaires fédérales ou provinciales,
  • proroger les assemblées parlementaires,
  • dissoudre ces assemblées et convoquer de nouvelles élections parlementaires, et
  • révoquer les premiers ministres, les premiers ministres provinciaux et leurs gouvernements.

Le gouvernement responsable, tel qu’il a évolué au Royaume-Uni au cours des XVIIIe et XIXe siècles et tel qu’il existe au Canada depuis le milieu du XIXe siècle, repose sur quatre principes clés. Dans le contexte canadien, ces principes sont les suivants :

  • Le pays ou la province doit avoir un gouvernement qui peut conseiller le représentant vice-royal dans l’exercice de ses fonctions, ce gouvernement étant responsable devant la Chambre des communes ou l’assemblée législative dont il est issu.
  • Ce gouvernement doit être dirigé par un premier ministre fédéral ou provincial qui peut agir comme chef de gouvernement, contrairement au représentant vice-royal qui agit comme chef d’État.
  • Ces premiers ministres doivent être les chefs du parti ayant obtenu le soutien de la majorité des membres élus d’un parlement ou d’une assemblée législative.
  • Enfin, une fois qu’un premier ministre est dûment nommé, tous les autres responsables gouvernementaux exerçant les pouvoirs de la Couronne, depuis les représentants vice-royaux jusqu’aux fonctionnaires de tous niveaux, sont constitutionnellement tenus de suivre les « avis » de leur premier ministre et de leur Cabinet.

Les pouvoirs de réserve : le droit de prérogative des représentants vice-royaux de prendre des décisions politiques indépendantes

Comme leur nom l’indique, les pouvoirs de réserve de la Couronne sont des prérogatives tenues en réserve, à n’utiliser qu’en période d’incertitude ou de crise constitutionnelle, lorsque le monarque ou ses représentants vice-royaux peuvent être amenés à prendre des décisions gouvernementales et constitutionnelles de la plus haute importance, contrairement à l’avis d’un premier ministre.

Dans un système parlementaire, ces circonstances extraordinaires ont tendance à se produire pendant les périodes de gouvernements minoritaires, lorsqu’aucun parti politique n’a remporté la majorité des sièges parlementaires lors des dernières élections. Bien que la plupart des gouvernements minoritaires de l’histoire du Canada aient relativement bien fonctionné, des problèmes peuvent survenir et ont surgi dans de rares cas, entraînant des impasses constitutionnelles.

Dans de telles circonstances, le représentant vice-royal a la prérogative constitutionnelle individuelle d’exercer un ou plusieurs des po du Ca-Bretonuvoirs de réserve indépendamment de l’avis du premier ministre. En agissant de la sorte, le représentant vice-royal exercera ces pouvoirs de manière à respecter les principes et les pratiques du gouvernement responsable.

Les pouvoirs de réserve dans la pratique

Les pouvoirs de réserve de la Couronne ont rarement été utilisés au Canada, ce qui est tout à l’honneur de notre pays et de notre système de gouvernement constitutionnel. Mais en cas d’incertitude ou de crise, nous devrions prendre note de l’histoire. Quelques exemples :

1926 : Lors des élections fédérales de 1925, le premier ministre libéral William Lyon Mackenzie King fait face à un gouvernement minoritaire, les Conservateurs dirigés par Arthur Meighen remportant en fait plus de sièges que les Libéraux. Mais King reste au pouvoir avec l’appui du Parti progressiste. Au début de 1926, un scandale secoue le gouvernement et les Progressistes annoncent qu’ils ne soutiendront plus le ministère King. King demande au gouverneur général Julian Byng de dissoudre le Parlement et de déclencher de nouvelles élections. Le gouverneur général refuse, affirmant que, comme le nouveau Parlement n’a que huit mois d’existence, il faut donner à Meighen l’occasion de former un gouvernement.

C’est alors que King démissionne et que Meighen est nommé premier ministre. Le nouveau gouvernement tombe en quatre jours seulement, incapable d’obtenir le soutien des Progressistes. Si l’action du gouverneur général a été très critiquée à l’époque, la plupart des analystes ont accepté que le représentant vice-royal a la prérogative de faire appel à un autre chef de parti pour voir s’il peut soutenir un nouveau gouvernement dans une chambre aussi divisée, pour autant que les dernières élections aient eu lieu dans les quelques mois précédant la demande de dissolution.

2008 : Le 1er décembre, les chefs des trois principaux partis d’opposition fédéraux ont annoncé qu’ils avaient perdu confiance dans le gouvernement minoritaire conservateur du premier ministre Stephen Harper et qu’ils le renverseraient le 8 décembre. Les Libéraux et les Néo-démocrates ont également annoncé qu’ils avaient convenu de former un gouvernement de coalition qui aurait l’appui du Bloc québécois. Le premier ministre Harper a dénoncé tous ces mouvements comme un complot désespéré et inconstitutionnel visant à renverser son gouvernement. Face à une défaite parlementaire certaine, le premier ministre a demandé à rencontrer la gouverneure générale Michaëlle Jean et lui a conseillé de proroger le Parlement pendant près de deux mois. La prorogation, c’est-à-dire la suspension temporaire d’une session parlementaire, permettrait de reporter toute motion de censure jusqu’au retour du Parlement à la fin du mois de janvier 2009.

La décision de Madame Jean d’accepter l’avis de son premier ministre et de proroger le Parlement a fait couler beaucoup d’encre. La plupart des analystes constitutionnels ont admis que la gouverneure générale était obligée de suivre l’avis du premier ministre, dans la mesure où son gouvernement n’avait pas encore été défait et que permettre la formation d’un nouveau gouvernement de coalition serait intrinsèquement instable. D’autres commentateurs soutiennent la position selon laquelle Madame Jean aurait été en droit de refuser l’avis de M. Harper, puisqu’il semblait avoir perdu la confiance du Parlement le 1er décembre. Ce qui est très clair, c’est que c’est la gouverneure générale en exerçant son pouvoir de réserve, et non le premier ministre, qui était responsable du sort du gouvernement canadien.

2017 : Lors des élections provinciales en Colombie-Britannique, les Libéraux sortants dirigés par la première ministre Christy Clark sont réduits à un gouvernement minoritaire. Dans les semaines qui ont suivi cette élection, John Horgan, chef des Néo-démocrates arrivés en deuxième position, a conclu un accord avec le Parti vert selon lequel les Verts soutiendraient un gouvernement néo-démocrate. En temps voulu, la première ministre Clark a présenté un discours du Trône, dans l’espoir d’obtenir le soutien des verts. Cela ne s’est jamais produit et le gouvernement libéral a été défait. La première ministre Clark a rendu visite à la lieutenante-gouverneure Judith Guichon et lui a demandé de dissoudre l’assemblée législative et de déclencher de nouvelles élections. La lieutenante-gouverneure a refusé cet avis, a accepté la démission de Christy Clark et a demandé à John Horgan de former un gouvernement.

Faire cavalier seul : refuser les avis inconstitutionnels et destituer les gouvernements

Bien que l’octroi de l’assentiment royal aux lois dûment adoptées soit devenu tellement normal et attendu qu’il est considéré comme obligatoire, les experts constitutionnels passés et actuels affirment que les représentants vice-royaux ont toujours le pouvoir de réserve d’opposer leur veto aux lois qui sont intrinsèquement inconstitutionnelles et antidémocratiques, telles que des lois visant à abolir les partis d’opposition et les élections et à déclarer qu’un premier ministre est à vie. Il est également entendu que les représentants vice-royaux ont le pouvoir de révoquer les premiers ministres et leurs gouvernements. Bien qu’aucun premier ministre canadien n’ait jamais été destitué, cinq premiers ministres provinciaux et leurs gouvernements l’ont été, deux au Québec en 1878 et 1891 et trois en Colombie-Britannique en 1898, 1900 et 1903.

Bien qu’il soit rarement utilisé, le pouvoir de destitution est réel et sert à protéger l’ordre constitutionnel. Si un premier ministre vient de perdre une élection, alors qu’un seul parti d’opposition a remporté la majorité dans la nouvelle assemblée parlementaire, et que ce premier ministre refuse de démissionner, un représentant vice-royal serait justifié de destituer le chef et de demander au premier ministre désigné de former un nouveau gouvernement. De même, si le premier ministre perdant refuse de démissionner mais conseille au représentant vice-royal de dissoudre le Parlement nouvellement élu et de convoquer de nouvelles élections, le représentant vice-royal est en droit de rejeter cet avis, de démettre le chef de ses fonctions et de transférer le pouvoir au premier ministre désigné.

Pouvoir et responsabilité

Les pouvoirs de réserve de la Couronne continuent d’exister au Canada, exercés par les représentants vice-royaux en de rares mais importantes occasions. Leur utilisation met en évidence les périodes d’incertitudes et de crises constitutionnelles, lorsque les représentants vice-royaux peuvent être appelés à prendre une décision politique de grande conséquence – tout cela au nom de la défense et du maintien de l’ordre constitutionnel du gouvernement responsable et de la démocratie parlementaire.

Lectures supplémentaires

H.V. Evatt et E.A. Forsey, Evatt and Forsey on the Reserve Powers, Sydney : Legal Books, 1990.

Andrew Heard, Canadian Constitutional Conventions: The Marriage of Law & Politics. 2édition, Toronto : Oxford University Press, 2014.

D. Michael Jackson, The Crown and Canadian Federalism, Toronto : Dundurn, 2013. David Johnson, Battle Royal: Monarchists vs. Republicans and the Crown of Canada, Toronto : Dundurn, 2018.

Jennifer Smith et D. Michael Jackson, eds., The Evolving Canadian Crown. Montréal et Kingston : McGill-Queen’s University Press, 2012.

Anne Twomey, The Veiled Sceptre: Reserve Powers of Heads of State in Westminster Systems, Cambridge : Cambridge University Press, 2018.